стратегия и терминология

05.09.2018

Стратегия и терминология

Ограниченность природных ресурсов планеты становится все более ощутимой: уменьшаются энергетические ресурсы, запасы полезных ископаемых, вырубаются леса, загрязняются воздух и вода, все меньше остается неосвоенных земельных угодий. Нет легкого и простого пути для изменения этой тенденции. Производство продукции и ее использование более важны для большинства потребителей, чем то, как эта продукция производится и что с ней происходит после использования. Все меньше людей непосредственно занято в физическом производстве товаров, все меньшая часть общества осведомлена о том, как добываются материалы, как они превращаются в полезную продукцию и как быстро она оказывается на свалках вокруг больших городов. Постепенно проблема сырья и отходов приобрела статус глобальной и затронула весь мир в целом, каждый регион и отдельное государство.
Указом Президента Российской Федерации от 19.04.2017 г. №176 утверждена Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г. (далее - Стратегия). В соответствии со стратегией экологическая безопасность Российской Федерации является составной частью национальной безопасности. Указанная Стратегия - документ стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности России, определяющий основные вызовы и угрозы экологической безопасности, цели, задачи и механизмы реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности.

При оценке уровня экологической безопасности в Стратегии указано, что свыше 30 млрд т отходов производства и потребления накоплено в результате прошлой хозяйственной и иной деятельности. По итогам инвентаризации территорий выявлено 340 объектов накопленного вреда окружающей среде, являющихся источником потенциальной угрозы жизни и здоровью 17 млн человек.

Ежегодно образуется около 4 млрд т отходов производства и потребления, из которых 55-60 млн т составляют ТКО. Увеличивается количество отходов, которые не вовлекаются во вторичный хозяйственный оборот, а размещаются на полигонах и свалках. Около 15 тыс. санкционированных объектов размещения отходов занимают территорию общей площадью примерно 4 млн га, и эта территория ежегодно увеличивается на 300-400 тыс. га.

К глобальным вызовам экологической безопасности относится рост потребления природных ресурсов при сокращении их запасов, что на фоне глобализации экономики приводит к борьбе за доступ к природным ресурсам и оказывает негативное воздействие на состояние национальной безопасности Российской Федерации.

К внутренним вызовам экологической безопасности относятся:

- увеличение объема образования отходов производства и потребления при низком уровне их утилизации;

- наличие значительного количества объектов накопленного вреда окружающей среде, в том числе территорий, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению;

- высокая степень износа основных фондов опасных производственных объектов и низкие темпы технологической модернизации экономики;

- низкий уровень разработки и внедрения экологически чистых технологий;

- существенная криминализация и наличие теневого рынка в сфере природопользования;

- недостаточное финансирование государством и хозяйствующими субъектами мероприятий по охране окружающей среды;

- нецелевое и неэффективное использование средств, поступающих в бюджетную систему Российской Федерации в качестве платы за НВОС, возмещения вреда, причиненного окружающей среде, административных штрафов и других экологических платежей, налогов и сборов;

- низкий уровень экологического образования и экологической культуры населения.

В соответствии со Стратегией целями государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности являются сохранение и восстановление природной среды, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для благоприятной жизни человека и устойчивого развития экономики, ликвидация накопленного вреда окружающей среде вследствие хозяйственной и иной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.

Для достижения указанных целей с учетом вызовов и угроз экологической безопасности должны быть решены следующие основные задачи:

- эффективное использование природных ресурсов, повышение уровня утилизации отходов производства и потребления;

- ликвидация накопленного вреда окружающей среде.

Решение основных задач в области обеспечения экологической безопасности должно осуществляться по следующим приоритетным направлениям:

- совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, а также институциональной системы обеспечения экологической безопасности;

- внедрение инновационных и экологически чистых технологий, развитие экологически безопасных производств;

- развитие системы эффективного обращения с отходами производства и потребления, создание индустрии их утилизации, в том числе повторного применения;

- создание и развитие системы экологических фондов;

- активизация фундаментальных и прикладных научных исследований в области охраны окружающей среды и природопользования, включая экологически чистые технологии;

- развитие системы экологического образования и просвещения, повышения квалификации кадров в области обеспечения экологической безопасности.

Основными механизмами реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности являются:

- формирование системы технического регулирования, содержащей требования экологической и промышленной безопасности;

- проведение стратегической экологической оценки проектов и программ развития Российской Федерации, макрорегионов, субъектов РФ, муниципальных образований, субъектов РФ, муниципальных образований, оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, а также экологической экспертизы проектной документации, экспертизы промышленной безопасности;

- лицензирование видов деятельности, потенциально опасных для окружающей среды, жизни и здоровью людей;

- нормирование и разрешительная деятельность в области охраны окружающей среды;

- внедрение комплексных экологических разрешений в отношении экологически опасных производств, использующих наилучшие доступные технологии (НДТ);

- создание системы экологического аудита;

- стимулирование внедрения НДТ, создание удовлетворяющих современным экологическим требованиям и стандартам объектов, используемых для размещения, утилизации, переработки и обезвреживания отходов производства и потребления, а также увеличение объема повторного применения отходов за счет субсидирования и предоставления налоговых и тарифных льгат, других форм поддержки;

- использование программного подхода в области охраны окружающей среды и природопользования;

- создание и развитие государственных информационных систем, обеспечивающих федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан информацией о состоянии окружающей среды и об источниках негативного воздействия на нее, включая фонд государственного мониторинга окружающей среды, единую государственную информационную систему учета отходов от использования товаров.

Важным моментом стратегии является определение основных индикаторов оценки состояния экологической безопасности. из 18 индикаторов стратегии 11 связаны с обращением с отходами и с их утилизацией, то есть с превращением отходов во вторичные ресурсы с целью их использования для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерации), а также извлечению полезных компонентов для повторного применения (рекуперация). К таким индикаторам относятся:

- объемы образованных отходов по каждому классу опасности на единицу валового внутреннего продукта;

- доля утилизированных и обезвреженных отходов по каждому классу опасности в общем объеме образованных отходов соответствующего класса опасности;

- доля ликвидированных объектов накопленного вреда окружающей среде в общем объеме таких объектов.

В целях реализации одного из направлений обеспечения экологической безопасности России, а именно развития системы эффективного обращения с отходами производства и потребления, создания индустрии утилизации, в том числе повторного применения таких отходов, распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.01.2018 г. №84-р утверждена Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 г. (далее - Стратегия). Она состоит из нескольких разделов:

I. Общие положения.

II. Современное состояние и проблемы обращения с отходами, развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов.

III. Цели, принципы, приоритеты и задачи Стратегии.

IV. Основные целевые показатели Стратегии.

V. Сценарии развития отрасли промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов.

VI. Основные направления действий и перечень мероприятий по решению поставленных в Стратегии задач.

VII. Ресурсное обеспечение реализации Стратегии.

VIII. Заключительные положения. Этапы и ожидаемые результаты реализации Стратегии. Механизм актуализации Стратегии.

Установлены целевые показатели развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов до 2030 г.

Достижение указанного показателя к 2030 г. будет обеспечено за счет:

- увеличения доли ТКО, направленных на обработку, в общем объеме отходов, вывезенных с мест, с 8,9 (2016г.) до 80% (2030г.) (от общего количества ТКО);

- создания 70 экотехнопарков;

- создания 226 производственно-технических комплексов по обработке, утилизации и обезвреживанию ТКО (в настоящее время существует шесть комплексов);

- увеличения количества мусоросортировочных комплексов ТКО с 60 (2016г.) до 310 (2030г.);

- увеличения количества многофункциональных комплексов по промышленному обезвреживанию отходов, так же как и многофункциональных сортировочных комплексов, в 11 раз - с 10 до 110 в обоих случаях;

- повышения уровня локализации производства оборудования для обработки, утилизации и обезвреживания отходов с 45 до 90%.

В результате достижения целевых показателей Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 г.:

- увеличится вклад отрасли промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления с 0,08 до 0,11%, то есть на 37,5%;

- в шесть раз снизится уровень зависимости от импорта оборудования по обработке, утилизации и обезвреживанию;

- на 3,7% снизится объем образования отходов.

По отдельным видам отходов эффект будет следующий.

За счет роста более чем в 2,6 раза мощности по переработке макулатуры:

- на 19% повысится уровень замещения в отношении целлюлозы;

- будет достигнута экономия древесины более чем в 2,6 раза;

- экономия потребления воды и электроэнергии составит 263%.

За счет роста более чем на 26% мощности по переработке полимерных отходов:

- будет получена экономия нефти на 27,6% для производства замещающего количества пластика;

- на 40% повысится уровень замещения нефти.

При росте мощности по переработке стеклобоя на 8,9% будет сэкономлено по 8,7 % песка, кальцинированной соды и известняка.

За счет роста на 64,5% объема регенерации шин на 10,7% повысится уровень замещения в отношении шин.

В стране осуществляется реформа в области обращения с отходами, целью которой является переход на эффективную модель обращения с отходами и создание цивилизованных отношений в этой области. Законодательные изменения предусматривают внедрение новых механизмов и инструментов государственного регулирования обращения с отходами. Однако в предлагаемой реформе отсутствует система регуляторов по обращению с вторичными материальными ресурсами (ВМР). Понятие "вторичные ресурсы", "вторичные материальные ресурсы", "вторичное сырье" и прочее содержится лишь в межгосударственном стандарте ГОСТ 30772-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения" (введен в действие Постановлением Госстандарта РФ от 28.12.2001 №607-ст). Однако со времени введения стандарта произошли изменения в системе управления обращением с остатками веществ, материалов, предметов, изделий и товаров, утративших и не утративших потребительские свойства.

Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 г. является первым фундаментальным документом по формированию новых отношений в сфере производственного укрепления отрасли промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов и созданию системных регуляторов по обращению с вторичными ресурсами, позволяющих реализовать основные государственные принципы в области обращения с отходами:

- комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов;

- использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот.

Однако существенным барьером для реализации государственной политики по развитию отрасли промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов является нечеткость понятийного аппарата и соответственно функциональной ответственности органов исполнительной власти на всех уровнях управления.

Проведение экономической оценки перспективности использования различных видов сырья осложняет разрозненность терминов, что предопределяет необходимость уточнения терминологии в данной сфере. В исследованиях, посвященных вопросам переработки вторичного сырья, часто используются термины "сырье", "ресурсы", "отходы". Однако дифференциация этих понятий определяется только в контексте, что требует фокусирования внимания на этом вопросе и исследования, проведенного системно и логично.

Понятия "ресурсы" и "сырье" далеко не равнозначны. Действительно, лесные ресурсы (например, лес) трудно воспринимать как сырье: этому понятию соответствует термин "древесина". При этом классификация сырья далека от совершенства. Первичное сырье, используемое в различных отраслях промышленности, чаще всего природное, получаемого в результате разработке месторождений (полезные ископаемые) или переработки природных ресурсов (лесная промышленность, сельское хозяйство и др.). Однако в том, что касается вторичного сырья, следует определиться точнее.

В соответствии с межгосударственным стандартам ГОСТ 30772-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения" (введен в действие Постановлением Госстандарта РФ от 28.12.2001 г. №60):

- вторичные материальные ресурсы (ВМР) - отходы производства и потребления, образующиеся в народном хозяйстве, для которых существует возможность повторного использования непосредственно или после дополнительной обработки;

- вторичные ресурсы - материальные накопления сырья, веществ, материалов или продукции, образованных во всех видах производства и потребления, которые не могут быть использованы по прямому назначению, но потенциально пригодные для повторного использования в народном хозяйстве для получения сырья, изделий и/или энергии;

- вторичное сырье - вторичные материальные ресурсы, для которых имеется возможность и целесообразность использования в народном хозяйстве.

Данный стандарт разработан с целью нормативно-методического обеспечения ряда законодательных решений, появившихся в 1990-е гг., и реализации действовавших в те времена федеральных и региональных программ по утилизации отходов, а также требований в области обращения с отходами, где отсутствовала позиция по регулированию обращения с вторичными ресурсами и вторичными материальными ресурсами. Необходимо было сформировать систему требований и навести порядок по обращению с отходами на всех уровнях управления этим процессом.

В 1990-е гг. существовал единый орган государственной исполнительной власти, отвечающий за реализацию государственной политики в области охраны окружающей среды и обращения с отходами производства и потребления, - Госкомэкологии РФ. Он проводил государственную политику в сфере охраны окружающей среды, осуществлял на коллегиальной основе межотраслевую координацию и функциональное регулирование в сфере охраны окружающей среды, проводил государственный контроль и государственную экологическую экспертизу.

В настоящее время управленческие функции в части обращения с отходами и вторичными ресурсами, в том числе функции по формированию государственных требований, раздельных для обращения с отходами и вторичными ресурсами, распределены между несколькими органами государственной исполнительной власти (Минприроды РФ, Минстрой РФ, Минпромторг РФ и др.). Поэтому приведенная в Государственном стандарте терминология не соответствует ни современной системе государственного регулирования, ни целям и задачам современных государственных программ, стратегий.

По мнению автора, та мысль, что источником ВМР являются отходы, не совсем соответствует положению дел в системе государственного регулирования обращения с отходами и вторичным сырьем. Правильнее определить в качестве источников вторичного сырья и ВМР остатки веществ, материалов, предметов, изделий и товаров, образованных в результате хозяйственной деятельности, не утративших потребительские свойства, для которых существует возможность повторного использования непосредственно или после дополнительной обработки. Предлагаемое понятийное изменение позволяет разграничить сферу деятельности Росприроднадзора РФ и Минпромоторга РФ, а соответственно, и формировать государственную инвестиционную политику.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. №400 Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия в сфере обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов), и государственной экологической экспертизы.

Согласно п. 1 ст. 65 закона "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 37-ФЗ (далее - закон №7-ФЗ) государственный экологический надзор - деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, законом №89-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов РФ в области охраны окружающей среды посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдений за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию соблюдения обязательных требований, анализу и прогнозированию соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 18.03.2016 г. №209 "О внесении изменений в Положение о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации" Положение дополнено п. 5.8.22, в соответствии с которым Минпромторг РФ осуществляет "в установленной сфере деятельности координацию и стимулирование технического перевооружения, модернизации производственно-технических комплексов, осуществляющих обработку, утилизацию, обезвреживание отходов производства и потребления (включая ТКО), в том числе внедрения промышленного оборудования, произведенного на территории Российской Федерации, развития технологий обработки, утилизации, обезвреживания отходов производства и потребления (включая ТКО), а также вовлечения отходов производства и потребления в производственные процессы".

В соответствии с законом №89-ФЗ "отходы производства и потребления (далее - отходы) - это вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом". Исходя из данного определения в результате деятельности хозяйствующих субъектов образуются только отходы, что не соответствует действительности, так как образуются остатки сырья, веществ, материалов, предметов, изделий и товаров, которые потенциально могут быть использованы непосредственно или после соответствующей дополнительной обработки и рекуперации.

Сложившееся положение с понятийными аппаратом создает трудности в реализации как Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г., так и Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 г.

Трудности касаются всех уровней управления обращением как отходами потребления, так и с вторичным сырьем и ВМР, поскольку отсутствуют четкие критерии дифференциации остатков сырья, веществ, материалов, предметов, изделий и товаров на две группы:

- отходы производства и потребления;

- вторичное сырье и вторичные материальные ресурсы.

Соответственно осложняется решение проблемы создания отрасли промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления.

Это означает на федеральному уровне:

- путаницу и дублирование управленческих функций, что приводит к нескоординированности принятия решений по обращению с вторичными ресурсами;

- практическое отсутствие государственного контроля за реализацией государственных решений по вовлечению в хозяйственный оборот вторичных ресурсов;

- распыление ответственности за эффективность решений по созданию и развитию отрасли по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления;

- трудности в развитии научного потенциала в области обращения с вторичным сырьем и ВМР;

- отсутствие информационной базы об объемах образования и применения вторичных ресурсов, что снижает эффективность принимаемых решений;

- рост площадей с накопленным экологическим ущербом;

- сложности в определении мер юридической ответственности за нарушение требований к обращению с вторичными ресурсами.

На уровне субъектов РФ:

- нескоординированность действий органов исполнительной власти;

- увеличение объемов размещения отходов, в которые в соответствии с ФККО включены вторичное сырье и ВМР;

- отсутствие контроля за обращением с вторичным сырьем и ВМР;

- отсутствие организованной системы заготовки вторичного сырья и ВМР;

- снижение эффективности использования финансовых возможностей по развитию отрасли по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов;

- затруднение контроля за реализацией территориальных схем по обращению с отходами;

- отсутствие ответственности органов исполнительной власти за развитие системы обращения с вторичным сырьем и ВМР как фактора, обеспечивающего снижение негативного воздействия на окружающую среду от размещения отходов производства и потребления.

На уровне предприятий и организаций:

- проблемы учета вторичного сырья и ВМР в материальных балансах;

- сложности в передаче вторичного сырья и ВМП для использования в различных областях;

- проблемы в нормировании образования вторичного сырья и ВМР;

- сложности учета вторичного сырья и ВМР в системе лицензирования в области обарщения с отходами;

- отсутствие возможностей продажи продукции, изготовленной из вторичного сырья и ресурсов.

Таким образом, построение государственной системы обращения с вторичным сырьем и ВМР невозможно без наведения порядка в терминологии и функциональной ответственности федеральных и региональных органов власти РФ.

Мнение, что проблему можно решить поправками к Федеральному закону №89-ФЗ, с точки зрения автора, не конструктивно. Это не приведет к созданию эффективной законодательной базы для создания системы требований и ответственности в сфере обращения с вторичными ресурсами. Необходимо принятие отдельного закона, разумеется, с внесением симметричных изменений в иные правовые акты.

Возврат к списку